DEBAT SUR LE REPORT DES LOCALES : PREMIERE PARTIE

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DEBAT SUR LE REPORT DES LOCALES : PREMIERE PARTIE

Avant-propos :

Je me permets de partager avec vous ce texte que j'ai produit à l'intention de la Commission Scientifique de Benno SIGGIL Senegal (BSS) qui projette d'organiser un Séminaire des Cadres sur l'Acte III de la Décentralisation. J'espère que ce texte aiderait à mieux comprendre le bien fondé du report des Locales, et la nécessité que ce report dure le temps nécessaire à la matérialisation des réformes sur les Institutions et sur la Décentralisation, pour réaliser les ruptures attendues de l'alternance du 25 mars.

Bonne réception, et surtout bons débats pour notre Démocratie.

Contribution au Séminaire de BSS sur l’Acte III de la Décentralisation

Thème : L’acte 3 de la décentralisation : partie intégrante de la refondation de l’Etat du Sénégal

DE L’INDÉPENDANCE A L'ALTERNANCE DE 2000

Au Sénégal, le processus de Décentralisation a obéi, tout le long de son histoire moderne, à des préoccupations des Gouvernants, de stabilité politique et sociale et de préservation de l'unité nationale, pour répondre aux aspirations des « Gouvernés » à plus de liberté publique et à plus de droits économiques et sociaux, pour prendre en main leur destin .

Ce processus, après l’accès du Sénégal à l’Indépendance nationale en 1960, a connu deux étapes historiques ; Chacune d’elle ayant été une tentative de réponse à une problématique concrète qui avait, soit, un rapport avec la stabilité du pays, soit, avec l'intégrité territoriale du Sénégal.

Ainsi la première, ou Loi 72-25 du 19 novembre 1972, était relative au malaise paysan lié à la gestion par l’Administration territoriale, des terres du Domaine National qui était institué par la Loi 64-46 du 17 juin 1964.

La seconde, ou Loi 96-à- du 2 mars 1996, portant « Régionalisation », était relative à l’intégrité territoriale fortement mise en cause plus d’une décennie durant par la rébellion en Casamance.

  1. La première étape de la Décentralisation (Loi 72-25 du 19 Novembre1972)

Depuis 1964, quand la Loi 64-46 du 17 juillet 1964 instituait le « Domaine national », jusqu'en 1972, la gestion des terres agricoles était enlevée des mains des « Chefferies traditionnelles » (Lamans), pour être confiée aux Sous-Préfets et Préfets.

Durant toute cette période de 1964 à 1972, il était quasi impossible, pour les petits et moyens agriculteurs, d’accéder à la terre, afin de réunir les conditions foncières nécessaires leur permettant d’entrer dans la nouvelle ère de la culture attelée, avec l'introduction du semoir, et de la houe, qui exigeait un minimum de 3 hectares.

Ainsi, la gestion discrétionnaire des terres par les Préfets et sous-préfets excluaient de l’accès à la terre, plus de 51,5% des exploitations agricoles familiales disposant de moins de 3 hectares, qui étaient identifiés dans les Etudes « Cinna Ceresa » en 1960 qui ont servi à élaborer le Premier Plan de Développement économique et social du Sénégal sous le Président Mamadou Dia.

D'où un large mécontentement paysan qui commençait, après 1968, à menacer la stabilité du pouvoir en milieu rural, dans un contexte où le milieu urbain était en pleine crise politique et sociale.

Le Gouvernement d'alors prit la Loi 72-25 du 19 Novembre 1972 pour créer les Communautés rurales afin de transférer la gestion de la terre au Président du Conseil Rural, à la place de l'administration territoriale dans les 7 régions qui composaient le Sénégal.

Cependant, la vision Jacobine de l’Etat du Président de la République d’alors, Léopold S. Senghor, l’avait poussé à mettre sous tutelle directe ces nouvelles collectivités locales en conférant aux sous-préfets et Préfets, le pouvoir régalien d’approbation de leurs délibérations en matière budgétaire et foncière.

De cette manière, les Présidents de Conseil rural, sous l'influence de l'Administration territoriale, et des dignitaires religieux et politiques, continuaient une gestion discrétionnaire et discriminatoire de la terre.

Le malaise paysan s’amplifiait donc, et contribuait à vicier l’atmosphère politique déjà polluée en ville par une grave crise politique et sociale, notamment à partir de 1974, (création légale du PDS) qui résultait des obstacles posés par le pouvoir à l’avènement du multipartisme et du pluralisme syndical.

Dans cette situation, Senghor optait à être succédé au pouvoir par son Premier Ministre, natif de Louga, et lui créait artificiellement un fief politique local dans sa région natale, en scindant, à cet effet, en 1976, la Région de Diourbel en deux régions distinctes, celle de Louga et celle de Diourbel. Ce qui portait le nombre de Régions du Sénégal à 8.

Léopold S. Senghor introduisit ainsi une approche politicienne dans la création de circonscriptions administratives, qui jusque-là obéissait à des considérations géo économiques naturelles telles déterminées dans les Etudes « Cinna Ceresa ».

Cette approche politicienne de l’Etat, qui confortait le pouvoir des dignitaires politiques et religieux dans les régions et leur contrôle des collectivités locales, avait tellement alourdi l'atmosphère dans le monde rural, que le Gouvernement dût prendre le Décret 80 -1051 du 14 Octobre 1980, pour conférer la gestion de la terre au Conseil rural, à la place du Président, à la veille de la Démission du Président Léopold S Senghor, dans un contexte de grave crise politique.

Désormais avec ce Décret, le pouvoir d’affectation et de désaffectation des terres revenait au Conseil rural, qui en décidait après délibération.

Cette première avancée démocratique dans la gestion des Communautés rurales à cette première phase de la Décentralisation, avait permis une large distribution des terres aux petits et moyens agriculteurs, qui s’était traduite par une forte réduction de la proportion des petits agriculteurs de moins de 3 hectares de 51,5% des exploitations agricoles à 23,1% lors du « Recensement Général de l’Agriculture » (RGA) en 1998/99. Les moyens agriculteurs voyaient aussi leurs proportions passer de 20,13% à 4,3%.

Ainsi, la première étape de la Décentralisation avait levé les obstacles fonciers de la mécanisation à traction animale, comme première phase de la modernisation de l’Agriculture Sénégalaise.

Cependant, cette première phase de la Décentralisation était handicapée par le maintien du contrôle à priori qu'exerce la tutelle (Préfet, Sous-Préfet et Gouverneur) sur les délibérations du Conseil rural, avec un pouvoir d'approbation du Budget et des décisions sur le foncier.

Cette situation qui mettait en conflit l’Administration territoriale avec les collectivités locales dans l’approbation de leur budget et de leurs délibérations dans la gestion du Domaine national, faisait naître le besoin d’une seconde génération de la Décentralisation qui remettait en cause les pouvoirs de celle-ci sur les compétences concédées au Conseil rural.

C’est ce besoin profond dont Abdou Diouf, le successeur de Léopold S. Senghor le 1er janvier 1981, n’avait pas pris la pleine mesure et fut surpris, dès Décembre 1982, par la Rébellion en Casamance, qui pose la problématique de l’Indépendance de cette région.

La réponse militaire de l’Etat sous Abdou Diouf, à cette rébellion, à la place d’une réponse politique, était complétée, en 1984, d’une approche politicienne de division de la région naturelle de Casamance en deux nouvelles régions distinctes, pour donner celle de Ziguinchor et celle de Kolda, dans l’espoir d’endiguer la rébellion au SUD, pour mieux la combattre

Cependant, pour éviter que les raisons profondes de cette nouvelle réforme de l’Administration territoriale ne soient perçues par les populations comme un encouragement à la rébellion, le Gouvernement procédait aussi à la division de la région du Sine Saloum en deux régions distinctes, pour donner celle de Kaolack et celle de Fatick, portant ainsi le nombre Régions administratives du Sénégal à 10.

Mais très tôt, cette réponse militaire et administrative avait montré ses milites face à une rébellion ragaillardie par les tentatives de l’Etat de la circonscrire dans les limites d’un terroir ethniquement plus homogène et géographiquement avantagé par la densité de ses forêts et sa proximité avec la République de Gambie et de Guinée Bissau, que la rébellion sentait culturellement plus proches de leurs peuples que ceux du reste du Sénégal.

Les dangers de la partition du pays à son SUD étaient devenus de plus en plus pressants.

D’où le recours à une deuxième phase de la Décentralisation, qui devrait être un début de réponse politique à la crise en Casamance, qui remettait en cause l'intégrité du territoire national, qui n’exprimait rien d’autre, sous une autre forme certes, que la contradiction, venue à maturité, mais non résolue par le Président Diouf, entre l’Administration territoriale et les Conseils ruraux.

  1. La deuxième étape de la Décentralisation (Loi 96-06 du 2 mars 1996).

La crise en Casamance était la conséquence d'un profond déséquilibre dans le processus de développement économique et social du Sénégal, qui rendait les régions périphériques de plus en remontées contre le reste du pays, notamment Dakar, qui est le centre politique, économique, financier et administratif du pays, où l'essentiel de l'emploi du secteur formel est concentré.

La situation géographique de la Casamance qui est séparée du reste du Sénégal par la République de Gambie, accentuait ce déséquilibre, que l’arbitraire de l’Administration territoriale, notamment en matière de gestion des terres et de commandement sur les hommes, rendu possible par l’enclavement de la région et son éloignement de la Capitale, était devenue de plus en plus insupportable pour les ressortissants de cette région.

Le Gouvernement d'alors avait pensé, qu'en transférant certaines compétences aux régions, le déséquilibre allait connaître un début de solution pouvant contribuer à ramener la paix en Casamance.

C'est la raison pour laquelle, la Loi 96-06 du 2 mars 1996 sur la Régionalisation a été adoptée, en instituant des Conseils régionaux élus au suffrage universel, pour prendre en main le destin de leur localité.

Et pour répondre, subsidiairement, à la contradiction entre l’Administration territoriale et les collectivités locales qui s’était exacerbée dans la région de Ziguinchor, le Gouvernement dut remplacer le contrôle à priori de l’Administration territoriale par un contrôle à postériori, tout en maintenant le pouvoir d’approbation des Sous-Préfets, Préfets et Gouverneurs !

Ces préoccupations politiciennes ont ainsi empêché que la Régionalisation ne soit une véritable réponse à la crise Casamançaise.

Au contraire, avec un Conseil régional qui n'a aucun moyen pour assumer les compétences que la loi lui a conférées, et le maintien des pouvoirs de l’Administration territoriale sur les collectivités locales, les Casamançais ont compris, que ce n'était pas encore pour demain la veille, la fin de la marginalisation économique de leur région.

D'autant plus que le Gouverneur détenait le pouvoir d'approbation des délibérations du Conseil régional, au même titre que les Préfets et sous-préfets sur celles des autres collectivités locales.

L’inutilité du Conseil régional de Ziguinchor aux yeux des populations et de la rébellion était surtout illustrée par l’absence totale de son autorité sur les programmes de développement destinés à la Région de Ziguinchor, et sur ceux des Acteurs non étatiques, qui y évoluent dans tous les domaines, y compris dans la « recherche de la paix » dans la région.

Même les Programmes de l’« Agence Nationale de Reconstruction de la Casamance », (ANRAC) échappaient à son Autorité, et étaient pilotés à partir de Dakar.

Tout cela accentuait les frustrations des populations et des élus locaux qui avaient favorisé l’éclatement de la rébellion, même si le Gouvernement voulait faire croire, avec la suppression du contrôle à priori, que de nouveaux rapports de confiance allaient voir le jour entre l’Administration territoriale et les Conseils ruraux et régionaux.

  1. Evaluation des deux premières phases de la Décentralisation.

Ces deux premières étapes de la Décentralisation sous Léopold S. Senghor et Abdou Diouf, ont montré leurs limites sociales dans le processus historique de faire des collectivités locales, un mécanisme de redistribution du pouvoir économique et de réduction des distorsions entre les territoires, engendrées par le développement économique et social inégal des différentes régions du Sénégal, en vue d’une plus grande intégration de nos peuples, dans le processus de construction d’une Nation moderne, dans une République démocratique.

Les pouvoirs locaux, qui ont le droit constitutionnel de s’auto administrer, sont en fait, sous la coupe des Gouverneurs, Préfets et sous-préfets, qui disposent d’un pouvoir d’approbation de leur budget et de certaines de leurs délibérations, notamment sur le foncier, pourtant librement adoptés par l’organe habilité à cet effet, qui est le Conseil formé de membres élus au suffrage universel direct.

Les pouvoirs locaux sont ainsi transformés par les dignitaires politiques et religieux, en « fiefs de potentats locaux », plus soucieux de jouir des privilèges que confère le statut de Président de Collectivité locale, que du souci de développement local qui est la raison d’être des Conseils locaux qu’ils dirigent.

Cette dualité de leur fonction de Président les met souvent en contradiction, d’une part, avec les populations de leurs localités et leurs élus locaux dont ils sont incapables de traduire en actes leurs délibérations, et d’autre part, avec l’Administration territoriale qui symbolise leur impotence.

La Décentralisation a été ainsi vidée de ses objectifs de transfert d’une partie des pouvoirs exécutifs centraux aux collectivités locales, et a laissé la place à un pouvoir exécutif central exorbitant aux mains l’Administration territoriale qui représente le Chef de l’Etat.

Ces freins à la redistribution du pouvoir économique ont été accentués par les Programmes d’Ajustement Structurel qui ont aggravé le développement inégalitaire du pays, tandis que la réduction des distorsions inter- régionales se heurtait aux préoccupations politiciennes des Gouvernants.

L’exigence se faisait de plus en plus pressante, de lever ces deux obstacles que sont les pouvoirs exorbitants de l’Administration territoriale sur les Collectivités locales, et les Programmes d’Ajustement Structurel, qui empêchent les fleurs de la Décentralisation d’éclore, pour donner les fruits que le peuple attendait d’elle.

D’où, le besoin d’une troisième génération de la Décentralisation se faisait sentir à cet effet.

C’est dans le contexte de cette exigence, que l’Alternance Démocratique était intervenue au Sénégal en 2000.

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